La condonación de tributos causados, multas y recargos antes de 2003, según el Decreto a través de la Ley de Ingresos de la federación publicado el 27 de diciembre de 2006, es inconstitucional Lic. Agustín López Padilla La Doctrina, así como los antecedentes históricos de lo que ahora entendemos como principio de legalidad o reserva de la Ley en materia tributaria, vienen a confirmar y a establecer, que la creación de los tributos únicamente puede hacerse a través de la Ley, tanto en sentido formal, como material, o sea que, no basta la creación de una norma general, abstracta, impersonal y coercitiva, sino que esta creación debe hacerse a través del Congreso de la Unión, único órgano facultado por nuestra Constitución para la creación de Leyes. Igualmente, los tratadistas coinciden en señalar que particularmente en materia tributaria, y toda vez que el pago de los tributos implica un esfuerzo y sacrificio para la sociedad, por lo menos esta creación y pago de los tributos debe de establecerse por los representantes del pueblo que son los Diputados. Precisamente por eso la fracción IV del artículo 74 de la Constitución le otorga facultades exclusivas a la Cámara de Diputados para conocer inicialmente de cualquier contribución para efecto de cubrir el presupuesto. Bajo este orden de ideas, resulta claro que la materia tributaria únicamente puede tener su origen en la Ley, tanto en sentido formal como material, reuniendo los requisitos que establece la fracción IV del artículo 31 de la Constitución, o sea, el de obligatoriedad, proporcionalidad, equidad y en estricto sentido el de legalidad, siendo por lo tanto el único órgano y muy concretamente el único poder autorizado para establecer o suprimir la creación de tributos, a través de la misma vía que es la Ley, el Poder Legislativo, y como una facultad exclusiva para analizar, discutir y aprobar inicialmente los tributos por la Cámara de Diputados. Lo anterior se confirma además, por dos casos de excepción que se encuentran exclusivamente a nivel Constitucional y que son los artículos 29 y 131, que la Doctrina conoce como Decreto Ley y Decreto Delegado, respectivamente, en donde el primero de ellos el Presidente de la República, como un caso de excepción podría establecer tributos en los términos y condiciones que el propio artículo 29 regula, en donde se le conceden estas facultades únicamente en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, debiendo requerir la aprobación del Congreso de la Unión, y en caso de receso de la Comisión permanente. Igualmente, en el artículo 131, el constituyente autorizó en los casos que el propio precepto establece, la delegación de facultades legislativas exclusivamente en materia de comercio exterior, y atendiendo a las circunstancias especiales que requiere éste para regularlo, pues muchas veces ante los intempestivos cambios económicos que sufren otros países, pueden dar lugar a una transformación del comercio internacional, y se requiere que un órgano de gobierno actúe rápidamente, ya sea autorizando o prohibiendo exportaciones, imponiendo cuotas compensatorias o recurriendo a cualquier otro sistema legal, con el objeto de aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación y en general, con el único fin de regular el comercio exterior. Así pues, solamente en los dos casos previstos de los artículos 29 y 131 de la propia Constitución, el Ejecutivo Federal y muy concretamente el Presidente, como caso de excepción, queda facultado para poder emitir disposiciones de carácter general, abstractas e impersonales, con el fin de regular esas circunstancias que ambos preceptos establecen, y reiteramos, únicamente como un caso de excepción y a nivel Constitucional. Para una mejor comprensión los citados artículos señalan lo siguiente: “Art. 29.-En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de !a Unión, y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde. Art. 131.-Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así romo reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI Y VII del artículo 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime. urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.” Asimismo, el propio Congreso de la Unión, tendrá que recurrir al mismo sistema que llevó a cabo para la formación de la Ley, para su propia modificación o derogación, según lo establece el inciso f) del artículo 72 de la Constitución al señalar: “f) En la interpretación, reforma o derogación de las Leyes o Decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación …” (El resaltado es nuestro). Dicho en otras palabras, una vez que la Ley es aprobada y se deseara modificarla o derogarla, se tendría que recurrir al mismo sistema que para su formación. Esto es, discutirse en ambas Cámaras del Congreso de la Unión y hecho lo anterior, ordenar su promulgación y publicación al Ejecutivo Federal. En conclusión, únicamente la Ley en sentido formal y material es fuente de obligaciones en materia tributaria, sin que se puedan crear tributos a través de cualquier otro sistema que no sea la expresión de la voluntad soberana del pueblo a través del Congreso de la Unión, iniciándose la discusión en la Cámara de Diputados, y pasando posteriormente como Cámara revisora a la de Senadores. Independientemente si el sistema expuesto funciona adecuadamente en nuestro país en los albores del siglo XXI, lo expuesto anteriormente son las bases Constitucionales que establece nuestro sistema jurídico para la creación de tributos, con las excepciones que igualmente a nivel Constitucional se señalan, en consecuencia, podemos decir que esta es la expresión de la Ley y por lo tanto la Ley “puede ser dura, pero es Ley”. Establecido así el sistema fiscal que rige nuestro país, las consecuencias en cuanto a la recaudación igualmente tienen aspectos particulares que no rigen para otras materias del Derecho. La causación y pago de los tributos es tan importante, que una vez que el sujeto se coloca en la hipótesis normativa y causa el impuesto, su pago necesariamente es obligatorio, sin que esté sujeto a dispensa o condonación alguna. Así lo establece la fracción IV del artículo 31 de la Constitución al señalar que es obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos. Por lo tanto, el Fisco Federal, en estricto sentido es el mismo pueblo mexicano que a su vez es receptor de los beneficios del pago de los tributos, por ese motivo el pago de los tributos es una cuestión de orden público y los primeros en preocuparnos en cuanto a su pago y recaudación y al mismo tiempo a una buena administración somos nosotros los contribuyentes. No cabe duda que uno de los requisitos para que el Estado pueda cumplir con sus funciones, es precisamente contar con los recursos necesarios para prestar adecuados servicios públicos, y entre ellos quizá el más importante, que es el de impartición de justicia y otro que ahora adquiere tintes de desesperación que es el de la seguridad pública. Por todas estas razones, el pago de los tributos es obligatorio y por lo tanto una vez causados, su pago no puede condonarse por tratarse de una materia de orden público, elevado este principio a rango Constitucional. El mismo Congreso de la Unión, a través de una Ley ordinaria como es el Código Fiscal de la Federación, ha venido estableciendo y otorgándole al Ejecutivo Federal la facultad extraordinaria de otorgar condonaciones, reducciones o exenciones de tributos en casos especiales. Así, el artículo 50 del Código Fiscal de la Federación de 1938 señalaba textualmente lo siguiente: “Serán condonados o reducidos los créditos fiscales de cualquier naturaleza, cuando por causa de fuerza mayor o por calamidades públicas, se afecte la situación económica de alguna Entidad o región de la República”. “El Ejecutivo Federal declarará, mediante Decreto reglamentario, los impuestos, derechos, productos o aprovechamientos sujetos a la franquicia, y las regiones o entidades en las que se disfrutará de la misma”. Asimismo, el artículo 30 del diverso Código de 1967, señalaba lo siguiente: "Artículo 30.- El Ejecutivo Federal, mediante disposiciones de carácter general, podrá condonar o en su caso eximir total o parcialmente los créditos fiscales cuando se afecte gravemente la situación de alguna región de la república, o de alguna rama de las actividades económicas”. "Las disposiciones que al efecto se dicten determinarán los créditos que se condonen o en su caso se eximan, el importe o proporción de los beneficios, los sujetos que gozarán de los mismos, la región o la rama de actividad en las que producirán sus efectos, los requisitos que deben satisfacerse y el período al que se aplique”. Finalmente, el Código vigente a partir del 1º de enero de 1982, establece en el artículo 39 textualmente lo siguiente: “Artículo 39.- El Ejecutivo Federal mediante resoluciones de carácter general podrá: I. Condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, cuando se haya afectado o se trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, así como en casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias. II. Dictar las medidas relacionadas con la administración, control, forma de pago y procedimientos señalados en las leyes fiscales, sin variar las disposiciones relacionadas con el sujeto, el objeto, la base, la cuota, la tasa, o la tarifa de los gravámenes, las infracciones o las sanciones de las mismas, a fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes. “III. Conceder subsidios o estímulos fiscales”. “Las resoluciones que conforme a este artículo dicte el Ejecutivo Federal, deberán señalar las contribuciones a que se refieren, salvo que se trate de estímulos fiscales, así como el monto o proporción de los beneficios, plazos que se concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados”. Como se puede apreciar de la simple lectura de los tres artículos transcritos, la condonación o reducción de los créditos fiscales originalmente los podía autorizar el Ejecutivo Federal cuando se debiera a causas de fuerza mayor o por calamidades públicas que afectaran la situación económica de alguna entidad o región de la república, o sea, que estábamos en presencia de casos extremos, como es la fuerza mayor o caso fortuito, definiéndola la Doctrina como aquella “fuerza irresistible, imprevisible y exterior”, en donde por razones especiales no se puede dar cumplimiento a un compromiso al presentarse una imposibilidad absoluta, no obstante haberse tomado todas las provisiones del caso y así mismo el acontecimiento debe ser exterior, es decir, debe producirse fuera de la esfera de responsabilidad del deudor, o por simples calamidades como pueden ser epidemias o sequías que afectaran la situación económica de alguna entidad o región de la República. Posteriormente en el Código Fiscal de 1967, se adiciona la posibilidad de condonar o eximir contribuciones, haciéndola extensiva alguna rama de la actividad económica. Finalmente, el Código vigente, además de otorgar al Ejecutivo Federal la facultad de condonar o eximir total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios, agrega la facultad de autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades y haciendo extensiva esta facultad además de las relacionadas para impedir que se afectara la situación de algún lugar o región del país o de una rama de actividad, la producción o venta de productos o la realización de una actividad, así como en los casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias. Igualmente, el artículo 39 le concede al Ejecutivo Federal, la facultad de otorgar subsidios o estímulos fiscales, sin que a este respecto pueda precisarse qué es un subsidio o un estímulo fiscal, pues su concepto no se encuentra definido en el Código, y desgraciadamente el legislador ha manejado el concepto de subsidio como sinónimo de exención, ayuda, crédito y viceversa. Como ejemplo, el subsidio a que se refiere la Ley del Impuesto Sobre la Renta para los trabajadores del Capítulo I del Título IV, que en realidad no se trata de un subsidio, sino simplemente de una reducción de impuesto, o sea de un ajuste a la tarifa del Impuesto Sobre la Renta. Esta facultad que se le concede al Ejecutivo Federal en el artículo 39, debe entenderse de carácter extraordinaria y urgente, pues solamente ante casos de fuerza mayor, catástrofes, o por cuestiones económicas, se trate de impedir que se afecte una actividad o rama de la economía o una región o lugar del país, pudiendo el Ejecutivo condonar o eximir total o parcialmente, ya sea porque el fenómeno se presentó y está causando serios efectos en la economía o se trata de impedir. Este es un punto medular, pues no necesariamente el Ejecutivo Federal puede hacer uso de esta facultad que le otorga la fracción I. del artículo 39 cuando estos eventos ya ocurrieron (condonación), sino que es factible hacer uso de estas facultades antes de que ocurran (exención) si se prevén oportunamente y siempre y cuando sean de carácter general. Sin embargo, esta facultad no implica que a través de la misma se pueda modificar una Ley de índole tributaria en sus elementos constitutivos como en su caso son el sujeto, el objeto, la base, la cuota, la tasa y la tarifa, como bien lo establece la fracción II del artículo 39, pues tales facultades legislativas exclusivamente se encuentran reservadas al Congreso de la Unión y en casos excepcionales al Ejecutivo Federal, a que se refieren los artículos 29 y 131 de la Constitución que ya se analizaron. Dicho en otras palabras, una vez causado el tributo, su pago es obligatorio y nadie lo puede eximir ni condonar, y únicamente como excepción podrá condonarse o eximirse total o parcialmente en los casos apuntados por la propia fracción I del 39, que deben de entenderse como casos de extrema urgencia para que el Ejecutivo pueda llegar al extremo de poder perdonar (condonación) o eximir (eliminar de la regla general de causación) contribuciones, es decir impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, etc. debido a estos casos extremos y urgentes que más que una actitud graciosa por parte del Ejecutivo, su otorgamiento es de imperiosa necesidad. Y todo ello sujeto a un plazo, mientras que se restablecen las condiciones que dieron lugar a su concesión u otorgamiento, pues si bien es cierto que mediante este artículo no se puede modificar la Ley en cuanto a sus elementos, pues es una facultad exclusiva del Congreso, también lo es que el condonar tributos o eximir total o parcialmente de los mismos, en el fondo implica necesariamente una modificación en las consecuencias previstas en la Ley, pues en el caso del perdón de los impuestos o tributos, su recaudación no se podrá llevar a cabo, y en el caso de la exención, no obstante que la Ley prevé la causación, el Ejecutivo a través de la exención elimina esta causación, por lo que de facto existe una modificación a la Ley, siendo por lo tanto muy discutible si el Ejecutivo Federal otorga exenciones al amparo del artículo 39, tal facultad debe entenderse como una modificación de la Ley y por lo tanto violatoria del artículo 49 de la propia Constitución que prohibe la unión de dos o más poderes en una sola Institución o persona, salvo los mismos casos previstos en el propio artículo 49, que son los diversos 29 y 131 ya explicados. Independientemente de la constitucionalidad de este precepto, por lo que corresponde fundamentalmente a la facultad de eximir tributos, tales facultades solamente deben ejercerse en casos, como ya lo hemos reiterado, de extrema urgencia. No vamos a entrar al detalle, si el Decreto publicado el 27 de diciembre de 2006 consistente en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio del 2007 en su artículo séptimo transitorio se trata de asuntos de extrema urgencia, pues esto tendría que estudiarse muy detenidamente, analizando las ramas de actividad que se ven favorecidas con la exención de algunos tributos, algunas en forma total y otras en forma parcial y que debería de formar parte de una motivación explícita, concreta, que no diera lugar a dudas dentro de los considerandos del propio Decreto, pues se trata de un uso de facultades extremadamente delicadas, que por cierto en la práctica se han venido utilizando a nuestro juicio en forma sumamente ligera, que no justifica su utilización ni las razones por las cuales fue creada, así por ejemplo, tenemos a los famosos llamados Programas de Ayuda a los Contribuyentes (PROAFI 1, PROAFI 2), que con la mano en la cintura el Ejecutivo Federal argumentó problemas económicos en el país (y esto lo hemos padecido en los últimos treinta años), se otorga el perdón total o parcial de contribuciones, con la condición de que los contribuyentes se pongan al corriente en el último mes o en el último ejercicio, etc, etc., creando estos PROAFIS no solamente una seria duda en cuanto a su legalidad, sino además en cuanto a la violación a la seguridad jurídica, pues premia a los morosos e incumplidos y castiga a aquellos que cumplieron fielmente con las obligaciones fiscales que la Ley les imponía. En cambio, ha habido ocasiones en que se ha hecho uso de esta facultad en casos que a nuestro juicio son realmente extremos, como es el del terremoto de 1985 que afectó a la ciudad de México y gran parte del centro de la República, así como la explosión en parte importante de un sector de Guadalajara, Jal. en 1992, o incluso el levantamiento en el Edo. de Chiapas a principios de 1994, pero de estos últimos ejemplos a los programas de facilidad a los contribuyentes para que se pongan al corriente en el pago de los tributos, existe una diferencia abismal y por lo tanto de dudosa legalidad. Con el decreto al que hemos hecho referencia no se justifica la condonación de tributos, multas y recargos, pues viola flagrantemente el artículo 31 fracción IV en cuanto al principio de obligatoriedad y el propio 39 fracción I del Código Fiscal de la Federación, provocando con ello una incitación, provocación o sugerencia para los que son incumplidos, morosos ya sea por buena o mala fe, pues la omisión de impuestos se puede deber a olvido, ignorancia o incluso mala fe (sin constituir fraude), sean beneficiados con aquellos que de una u otra forma cumplieron con el pago de sus tributos o que convinieron con las autoridades para pagar en parcialidades lo que de acuerdo con la ley se debía. Esta condonación lo único que provoca es incitar o promover a que los que de una u otra forma cumplen con el pago de sus tributos, no lo hagan, esperanzados a que el día de mañana un decreto similar los podrá eximir del pago de sus tributos, dando una bofetada con guante blanco a aquellos que conscientes de su obligación constitucional al amparo del artículo 31 fracción IV han cumplido con su deber patriótico de pagar sus tributos. En conclusión, atendiendo a los antecedentes del principio de legalidad en materia tributaria, consideramos que las facultades que le otorga el Legislador al Ejecutivo Federal en el artículo 39 del Código Fiscal de la Federación son violatorias del artículo 49 de la Constitución, mismas que debieron quedar comprendidas en la propia Constitución, como es el caso de los diversos 29 y 131.